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12月22日，中國景區協會山岳分會成立大會暨中國黃山第三屆旅游投資發展高峰論壇在黃山市舉行。中國社會科學院旅游研究中心特約研究員，中國旅游報社原社長、總編輯高舜禮發表了演講。

以下為高舜禮現場演講實錄：

各位下午好，聽一天的會大家都非常的辛苦，今天這個會我覺得開得非常好，四個方面的主題應該說還是各有風采。我的演講最初章總裁跟我說的時候，是說和上午談改革開放放在一起，后來因為我晚上才走，所以把這塊調到下午。改革開放這個話題，我覺得在今天來談格外有它的意義，本月我是第二次參加跟改革開放相關話題的會議，上次是在三亞財經國際論壇上，改革開放總設計師鄧小平的女兒鄧榕也到會上去了，最近看到談改革開放的文章也很多，包括旅游方面談改革開放的，我的感覺作為旅游改革開放的親歷者、見證者，在這個時候回顧一下改革開放還是非常有益的，對旅游業來說，改革開放它既是起步發展和不斷前行的大形勢、大背景，也是背景和舞臺上的一個重要角色，改革開放為旅游業發展壯大不斷注入動力，旅游業作為改革開放的前沿和試驗田不斷地貢獻力量。我是1994年進入旅游行業的，到目前有24年的時間，所以應該說是旅游改革開放的親歷者，也是參與者，有的行業也是推動者。所以談這些話題我覺得還是很有感慨。

中國旅游業的改革開放，我個人認為可以分三個階段。

（一）旅游業發揮了改革開放開啟了排頭兵作用

從七十年代末到九十年代初，從啟動改革開放到“復關”談判開始，在這個階段，頂層的改革設計者把旅游業列為了改革開放的前沿，作為了試驗田和排頭兵，所以旅游業在這個時候奮發作為，乘勢發展，“逢山開路、遇水搭橋”，破除了發展進程中的重重障礙，快速打開了旅游業發展的局面。在這個階段旅游業做的非常突出。在對外開放方面，這個時期的開放幅度是非常大的，但是這一切的開放好像做得都是無聲無息的，所以到1991年之前這段時間，我們旅游業里面除了旅行社領域、導游領域以外，其他領域都已經開放了，有的明確對外說了開放，比如說在飯店業領域，有一些雖然沒有明確講，但事實外資已經進入，比如像旅游景區、服務設施的建設，除了保護區不允許外資進入以外，其他都是可以的。另外，還允許合資生產一般的旅游商品，大致開放的情況是這樣。

在1982年建國飯店成為利用外資建成的第一個飯店。在“七五”期間，利用外資占旅游總投入53.3%，加上國家和地方安排的外資指標，利用外資占72.9%，遠高于其它行業。在這方面我認為旅游不是吹牛的。內部改革，最重要的成就，我認為在這十來年里面，旅游業實現了從“事業”接待向“產業”轉變，原先事業接待是不記成本的，主要接待第三世界國家來中國的人，到改革開放以后，我們就向產業方面去轉變，開始講究成本。而且在這期間我們形成了比較完善的產業體系。在這中間有這么幾個事情：一是政企分開，1982年國家旅游局與國旅總社進行分家，在這之前這兩家屬于兩塊牌子、一隊人馬。二是管理重點從部門擴大到行業，最初各省只有幾家飯店和旅行社，隨著旅游生產力發展，管理的范圍面向了行業拓展。三是開放了旅游發展的參與主體，由最初僅限旅游機構，開放為“五個一齊上”，下放旅行社外聯權，增加一二類旅行社數量。

（二）旅游業在中國加入WTO中積極擔當

這個階段是1991-2006年，對外開放的主要是旅行社市場。1986年中國提出復關申請，1991年7月提出首個初步承諾的開價單，這里面包括6個行業，旅游是其中之一。到2001年簽署加入WTO協議，這是15年，也就是朱镕基講的黑發人談判談成了白發人。入關以后，對旅游業來講還有6年履行義務期，大致是這樣的一個過程。

1、入世之前的對外開放（1991-2001年）。主要是圍繞在國家旅游度假區內的旅行社市場開放，1992年國務院批準設立12個國家度假區，到了最近這些年又有了國家級旅游度假區，但大家要注意，后面這個度假區跟前面這個度假區相比，規格是要低很多的。因為1992年批的度假區是國務院批的，后來的度假區是國家旅游局批的。度假區的對外開放以1998年為界，1998年以前是允許在度假區里搞合資旅行社，可以讓這些合資旅行社聘用少量外國導游，就在1998年4月，在度假區內成立第一家合資旅行社，就是云南滇池的力天合資旅行社。之后，又進一步擴大開放，有了允許在度假區外面辦旅行社的規定，所以到1999年底，在度假區外面又批準設立了2家合資旅行社。應該說我們這個開放還是把握的比較慎重。

2、入世的對外開放承諾。這個承諾說到底，除了出境旅游以外，有條件的逐步開放旅行社的經營業務，我們把旅行社的業務開放了，就等于所有旅游領域的業務開放了，說到底最關鍵的是三條內容，第一條實際沒有什么作用的，這條就是說飯店、餐館的開放，允許在加入WTO4年之內，設立外資的獨資子公司。這條對我們來說沒有什么影響，因為我們飯店業已經非常開放了。第二條是加入WTO以后，多長時間在度假區和北京、上海、廣州、西安四個地方要允許設立合資旅行社，而且規定了注冊的資本數量，加入6年內允許設立外資的獨資子公司，取消對設立分支機構的限制，取消設立地域的限制，也就是說在全國都可以設，并且規定那個時候的合資旅行社注冊資本跟國內旅行社一樣，這就是所謂設置開放的門檻，開放的期限。第三條合資獨資旅行社不允許從事出境游以及港澳臺的業務。談來談去談的很費勁，主要是配合國家對外開放的大局，旅游行業的讓步，說到底就是為了保證我們在其他領域的一些開放權益。

3、入世后的兌現承諾。從2001到2006年，在2003年9月，我國批準了合資旅行社共10家，都是中方控股，總的開放步伐不大。我們為了主動的擴大對外開放，采取了兩個行動：一是在2003年，出臺《設立外商控股、外商獨資旅行社暫行規定》，這是跟商務部兩家出臺的，也就是說允許外商設立控股和獨資旅行社，從這個文件出臺之日起，所以跟入世承諾相比，我們提前開放了旅行社市場1-3年。二是對內擴大了出境游經營的中國旅行社數量，為對外開放做好準備。因為在這之前，我們經營出境游的中國旅行社的家數是很少的，在這期間我們出了一個文件，就是把旅行社的數量增加了很多。

4、諸多改革舉措。我認為在入世時期，我們的開放就是一個旅行社的逐步開放，幅度、范圍就那么大，最大的影響應該說對改革開放的影響，我個人是這么理解。在這期間，因為一個方面國家喊著要應對入世的影響，另一方面1992年提出建立社會主義經濟體制，這兩個方面的影響在這個期間加大了改革開放的力度。在改革方面：一是轉變政府職能，在1998年機構改革后，國家旅游局與直屬企業脫鉤，在清理行政許可時，擬把部分職能移交給旅游協會和中介組織。當然這個事到目前為止好像并未完全兌現，但當時卻是承諾過。二是減少行政許可。名義是兌現入世的承諾，在清理法規的基礎上，精簡行政許可和審批事項，共進行了兩次。第一次清理是取消了旅游展銷會、香港游、飯店管理公司等等3個項目的行政審批。第二次清理，把飯店星級評定、內河游船星級審定、飯店星級檢查員資格審查、導游人員資格考核的4個項目審定改變了管理方式。三是開放所有制。取消僅限于國家投資主體的限制，允許個體和民營資本進入，在1996年之前有，這之前是沒有的。四是統一大市場，也就是要倡導打破地方保守主義，消除地區壁壘，建立全國統一大市場，這可以從2002年5月《中國公民出國旅游管理辦法》提出，實行組團社互為代理制度，可以打破地區界限，實行異地組團、異地出團。五是企業改革。分別不同的企業類型提出了改革的方向。另外是在出境游方面的改革，剛才我把它放在擴大開放里面講過，增加經營出境游的旅行社，2002年7月后，旅行社達528家，比1997年擴大了近8倍。在這種情況下，我們再開放出境游市場，給外資覺得好像就沒有風險。

入世期間的改革開放，我認為它的作用是空前改善的旅游業發展環境，快速崛起了旅游的三大市場，奠定了旅游業的產業地位。也就是說我們今天講旅游業多么大，很重要的一點就是在入世期間，這期間發展壯大起來。比如像入境旅游，其實它的接待人數和創匯收入在世界排位排在世界第五、第四、第三，到目前仍然是這樣，排位世界前三。國內旅游2017年達到50億人次，這些我認為都是與入世期間旅游業的改革，這方面力度比較大是有非常重要關系的。開放說到底，在入世這個問題上就是旅行社市場的開放，而且一個是設立了門檻，第二個后來提前兌現了，所以看改革和開放，我認為在這個階段應該這么看。

（三）旅游業的改革開放任重而道遠

最近的這十來年，這個階段應該說進入了我們完全自主來決定改革開放的階段，在對外開放方面，我認為主要是配合國家開放的戰略，開放的旋律不是來自于部門的，它是國家統一的。主要做了這么幾個事：1、把出境游市場主動向外商開放。2、擴大海南省的旅游開放。這可以看國務院44號文件，關于建立海南國際旅游島，談了一些非常具體的事情，也提到了探索發展競猜型體育彩票和大型國際賽事即開彩票這些事，還有入境免簽證、購物退稅等等。3、邊境旅游合作實驗區，這是配合“一帶一路”戰略，2018年4月國務院批準了兩個這樣的實驗區，一個是在滿洲里，一個是在廣西防城港。主要的內容應該說也比較具體、比較瑣碎。4、對自貿試驗區的旅游開放政策。2015年3月，國務院、旅游局對福建自貿區有支持政策。今年中央12號文件，對海南全島建設自貿區實行了開放政策，涉及旅游的有這么些（PPT），應該說也是比較具體，比方開放油輪、開放外國人入境免簽證等等，這些應該理解為是在個別地方的旅游開放政策，不是對全國的。

在改革方面，這個時期改革的問題仍然比較多、任務比較重，既有上級部署，也有行業探索，有些是與產業發展密切相關的。大致包括幾個方面：一是頂層設計。2018年機構改革，推進文旅融合，國家公園體制的試點，將各類自然保護區統一到國家公園局，國有資源的管理體制面臨較大調整。二是相關部門和地方。相關部門出臺支持旅游的發展政策，如用地、民宿等，一些地方推進景區三權分離、景區托管。三是行業部門。（1）進行綜合體制改革，以“局改委”為抓手，推動行業“1+3”的體制改革，全國有25個省都搞了。（2）有的地方提出旅游革命、二次創業、新舊動能轉換、旅游強省等，也包括黃山提出來走下山；（3）結合產業發展的改革創新，如旅游供給側改革，全域旅游發展，若干旅游示范區的探索等等。由于這些改革舉措距離今天太近，對其綜合成效不便進行評價，有待于更長時間去進行驗證。

二、旅游業改革開放40年啟示

（一）旅游業是改革開放戰略的最大受益者

1、改革開放啟動了旅游業步伐，推動了旅游業從事業接待向產業經濟的轉型，由民間外交的重要渠道轉變為國家創匯創收的重要領域。

2、經濟實力的逐步增強，改善了旅游發展所依賴的基礎設施和接待條件，如交通、住宿、景區等等，我們在改革開放的第一個階段，非常羨慕發達國家這些旅游業發展的條件，如今這些條件我們都具備了，甚至超過一些中等發達國家的條件。

3、人民群眾從改革開放中受益，加快培育起了國民旅游的客源大市場；這個條件應該說是很多國家非常羨慕的。

4、旅游部門積極地推進改革開放，開創了“內外資并用”、“五個一起上”的局面，旅游生產力要素得到較大發展，較快形成了比較完善的旅游產業體系。

5、旅游業之所以取得如此成就，就是因為乘改革開放之勢，得改革開放之利，受改革開放之惠。

（二）入世是加速改善旅游環境的宏大舉措

入世對開放來講主要是有步驟地開放旅行社市場，與改革開放之初相比，無論開放的幅度、節奏，我個人認為都不應算很大，只是由于當時入世大環境的影響，我們都在喊狼來了，所以好像覺得開放壓力很大，實際上跟第一個階段的對外開放相比，你就是一個旅行社，其他領域在這之前都已經開放了。

實踐證明，入世并未出現當初所擔憂的問題，當初擔憂我們讓出市場，狼來了。同樣我們也沒有從外資身上獲得我們所期望得到的開放效果，當時我們有很多幻想，能夠從外資那學習管理的經驗，引進旅游的網絡，這個也落空了。我覺得最大的實惠是入世所帶來的整體影響，也就是說在國家統一的戰略部署下，在入世狼來了的輿論氛圍中，各行業應對入世所采取的一些措施都鄭重其事，如果沒有入世可能這些措施采取起來會慢很多。

與此同時，國家大力推進社會主義市場經濟體制建設，諸多不相適應的情形和制度被較快的清楚或改革。這兩重因素疊加在一起，使得改革范圍與力度超過以往。即使與對外開放相比，改革也是毫不遜色。因為我們的開放就僅僅是旅行社市場，改革不是。例如，入世期間的改革，向非旅游機構開放經營，向非國有經濟主體的開放，向全國地域開放，向國外先進做法的借鑒，應該說這些進步的舉措要比平時都來得更快，沒有入世，這些改革我認為是要緩慢很多的。

改革開放力度和幅度之所以這么大，一是入世總體的影響對國內改革的倒逼機制，各相關行業和部門加快了適應步伐，對旅游業帶來了好處。再是建設社會主義市場經濟體制的要求，消除了一系列政策性障礙，為旅游業的發展創造了更好的條件。

（三）改革開放向縱深越是一場自我革命

旅游業的對外開放，不論是處于哪一個階段，都是由頂層設計者“放開閘門”，相對改革來說要容易一些，而對內的改革則涉及層次較多，又是利益關系的一種調整，所以相對于對外開放要復雜很多。比如，第一階段，由于當時家底很薄、改革對象很單一、發展任務很重，國家讓你創匯，所以在這個時候，改革的推動相對容易一些、效果也比較明顯。第二階段的改革面臨兩大背景，一是市場經濟體制，二是適應入世開放要求，內外雙重因素的合力，推動著旅游業改革邁出大步。有些改革很快見到實效，有些落實得較緩慢。第三階段，雖行業推動了“1+3”體制改革，產業層面搞了供給側改革、創建各類示范、全域旅游等相對有些影響，但與2018年中央批準的機構改革相比、國務院公務員改革相比，頂層設計顯然蓋過了行業設計。

除了自上而下、齊步走的改革以外，關乎部門利益和產業發展的改革難度較大，比如已經表示要移交出去的一些職能，移交給協會，移交給中介機構的職能，時至今日有一些也沒有落實，行政部門仍然在背后操作，再比如中央三令五申不能搞的評比達標，在現實當中也變相的存在著。再比如明確有市場機制決定來配置資源的很多投資，在現實當中市場機制也不能發揮這個決定性作用，還有供給側改革，明明是要調整跟需求的關系，現在這幾年下來，我認為旅游大項目等等，這些舉措其實并沒有向著真正改革的方向去走，這些它就說明在涉及自我利益、行業利益的時候，慣性思維、慣性動作是比較大的。改革越向前走，阻力就會越大，推動起來就會越難。

（四）做強旅游產業有賴于改革開放的持續推進

如何把旅游業從“做大”到“做強”，這是一個嚴肅而現實的行業性命題，也是中國加速建設成為旅游強國的戰略性目標。“做強”和建設旅游強國，實際上十年前就已經提出來，這不是新話題。無論是2008年國家旅游局已經向全行業鄭重部署要轉型升級，還是2018年十年之后旅游業再次提出優質發展，其實都是關乎旅游業要做強的命題。為什么老話重提？是因為從做大到做強是很不容易的事情。現在很多地方說我在做強，其實沒有做強，你是在做大。其一，雖然市場經濟體制已經基本建立，但遠遠不夠健全和完善，企業還不是市場主體，市場機制還決定不了資源配置。這在全國和各地都是一個樣，我們之所以好多的項目不能對應旅游需求，基本的原因就在這。二是政府部門對旅游的領導或指導，存在明顯的不到位、缺位或者越位問題，致使該做的事情不但沒有做好，還影響了市場機制配置資源。這便很容易導致游客、旅游企業和管理部門，在關注點、思維方式和價值趨向上的“兩張皮”，政府部門所關注、鼓勵和推動的，未必就是旅游市場所需要的，一旦行政驅動與市場逐力相疊加，還會必然加劇資源配置和發展理念的混亂。怎么辦呢？在改革開放四十年這個實踐也證明，如果要解決這些深層次的問題，讓旅游業朝著做強的方向去發展，只有國家把改革開放持續推進下去，讓市場經濟體制不斷完善起來，讓依法行政貫徹下去。我覺得才可能實現，單靠一個部門、一個地方這是很難的。

最后，四十年前，黃山旅游以改革開放所特有的關系而受到世人關注，創造了屬于旅游業界和黃山人的驕傲。希望在新的歷史時期，黃山能夠以自己的新的改革開放之舉，繼續創造屬于自己和行業的新輝煌，成為新時代的旅游標志形象。